Voto desde el extranjero en las elecciones generales EFE
Tribunas 'Ley de Nietos': ¿por qué nacionalidad y voto tienen que ir unidos?Durante siglos hemos dado por supuesto que la adquisición de la nacionalidad conlleva automáticamente la concesión del derecho de sufragio. Pero el crecimiento extraordinario del CERA con personas que no tienen una real vinculación con el territorio nos obliga a replantearnos ese automatismo.
Agustín Ruiz Robledo Publicada 2 julio 2026 04:06hPocas leyes destinadas a honrar el pasado han terminado condicionando tanto el futuro.
La llamada ley de nietos, insertada en la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, nació para reparar una deuda histórica: otorgar la nacionalidad a los hijos y nietos de los exiliados del franquismo.
Cuatro años después de su aprobación, ha dejado de ser un asunto reservado a los registros civiles y a los consulados para convertirse en el tema más candente (y más incómodo) de la actualidad política.
La causa no es otra que el enorme incremento que está produciendo en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA).
Dado que alrededor de dos millones y medio de personas solicitaron la nacionalidad antes de que concluyera el plazo en octubre de 2025, los 2.327.388 españoles con derecho a voto que recogía el CERA en las elecciones generales de julio de 2023 pueden transformarse en unos tres millones y medio cuando venza la XV Legislatura en julio de 2027.
Por eso, no resulta extraño que el fenómeno preocupe al PP y a Vox.
Más si se tiene en cuenta la amplísima interpretación de los requisitos para adquirir la nacionalidad (simplemente haber abandonado España entre 1936 y 1955) que está haciendo una Instrucción del Ministerio de Justicia, cuya adecuación al principio de legalidad ha sido cuestionada ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
Montaje sobre la ley de nietos. Arte EE.
Según la oposición, se trata de una maniobra de ingeniería electoral para aumentar el número de votantes favorables a la izquierda. Hipótesis que se vería reforzada por la victoria de la izquierda en los votos CERA de las cuatro últimas elecciones autonómicas.
En parecidos términos, periódicos de distinta orientación editorial (entre ellos EL ESPAÑOL) han dedicado numerosas informaciones a analizar sus posibles consecuencias electorales.
El presidente del Gobierno ha respondido calificando esas preocupaciones de "terraplanismo electoral", excusas de quien teme perder unas elecciones.
Sin duda, se trata de una controversia política importante que merece debatirse detenidamente. Pero mi reflexión se sitúa en otro plano.
En mi opinión, el verdadero problema democrático no consiste en quién puede adquirir la nacionalidad española, sino en dar por supuesto que toda adquisición de la nacionalidad conlleva automáticamente la incorporación al cuerpo electoral.
La ampliación del número de electores no deriva únicamente de la ley de nietos. Es el resultado de la combinación de dos decisiones legislativas distintas.
Una, la ampliación de las vías para adquirir la nacionalidad española. La otra, la atribución automática del derecho de sufragio a todos los españoles mayores de edad inscritos en el censo. La primera está en la Ley de Memoria Democrática; la otra, en la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General (LOREG).
Cada una de esas decisiones puede discutirse por separado. Lo que casi nadie se ha preguntado es si su imbricación constituye una exigencia de la Constitución democrática, o simplemente una opción del legislador.
En realidad, no se trata de una cuestión nueva. Desde J. J. Rousseau hasta Rainer Bauböck, la filosofía política lleva tres siglos preguntándose quién debe formar parte del pueblo que elige a los gobernantes.
La democracia consiste en que el pueblo se gobierne a sí mismo, pero antes hay que responder una pregunta previa: quién integra ese pueblo.
Dicho de otro modo, ¿basta con pertenecer jurídicamente a un Estado, o debe existir también un vínculo efectivo con la comunidad política cuyas decisiones van a regir la vida de sus ciudadanos?
En España apenas nos hemos planteado esa pregunta porque hemos identificado tradicionalmente nacionalidad y sufragio. Pero no son conceptos idénticos.
"Parece razonable sostener el principio de que quienes no soportan normalmente las consecuencias de las decisiones colectivas no deberían elegir a los que las deciden"
Los menores de edad son españoles y, sin embargo, no votan. Hasta la reforma legislativa de 2018, tampoco podían hacerlo unas cien mil personas incapacitadas judicialmente.
Y en la actualidad el artículo 3 de la LOREG sigue ordenando que carecen del derecho de voto los "condenados por sentencia judicial firme a la pena principal o accesoria de privación del derecho de sufragio durante el tiempo de su cumplimiento".
Por eso, en el Derecho español la nacionalidad nunca ha sido el único requisito para formar parte del cuerpo electoral.
Tampoco lo exige el Derecho europeo. En la sentencia Shindler contra el Reino Unido, de 7 de mayo de 2013, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declaró compatible con el Convenio Europeo la legislación británica que privaba del derecho de voto a los ciudadanos que llevaran más de quince años residiendo en el extranjero.
En general, el Derecho comparado confirma esa idea de privar del derecho de voto a quien no mantiene vinculación territorial con el Estado del que es nacional, pues son muchos los Estados democráticos que exigen la residencia para disfrutar del derecho de voto.
Sin ánimo de exhaustividad, caben dos modelos.
Feijóo acusa a Sánchez de "ingeniería electoral" con la ley de nietos: "Si con estos votantes no me da, pues fabrico otros"Por un lado, el de los países que privan a sus nacionales del sufragio en cuanto pasan a residir permanentemente en el extranjero (Irlanda, Dinamarca, Malta y Chipre).
Por otro, el de quienes lo hacen tras un plazo determinado: veinticinco años en Alemania, seis en Australia, tres en Nueva Zelanda, etcétera.
La razón de fondo es bastante sencilla.
Las elecciones generales no son una encuesta sobre el cariño que cada uno siente hacia el país de sus padres o de sus abuelos. Sirven para decidir quién aprobará los impuestos, las leyes laborales, las políticas sanitarias o las reformas educativas que regirán la vida cotidiana de quienes viven bajo la jurisdicción del Estado.
Si la democracia avanzó al grito de "No taxation without representation", también parece razonable sostener el principio inverso: quienes no soportan normalmente las consecuencias de las decisiones colectivas no deberían elegir a los que las deciden.
"Lo que propongo es asumir, como hacen numerosas democracias consolidadas, que nacionalidad y derecho de sufragio son instituciones relacionadas, pero no necesariamente inseparables"
Por eso, no discuto la legitimidad de conceder la nacionalidad española a los descendientes del exilio ni entro en la polémica sobre las intenciones del Gobierno al impulsar esa política. Ese es un debate político que corresponde librar a otros.
Lo que propongo es mucho más sencillo: asumir, como hacen numerosas democracias consolidadas, que nacionalidad y derecho de sufragio son instituciones relacionadas, pero no necesariamente inseparables.
Si se las quisiera separar, creo que no sería imprescindible una reforma constitucional. Bastaría con modificar la LOREG para exigir algún tipo de vínculo efectivo con España como condición para el ejercicio del derecho de voto desde el extranjero.
Esta opción debería ponderarse cuidadosamente a la luz de los derechos constitucionales de igualdad y participación política. Además del mandato a la ley para que reconozca y facilite el derecho de sufragio a los españoles "que se encuentren fuera del territorio de España" (art. 68.5 CE), que no quiere decir exactamente vivir en el extranjero de forma permanente.
El legislador podría optar por distintas fórmulas.
Los españoles de la ley de nietos votarán en la circunscripción que elijan: el PP exige conocer el dato provincia por provinciaUna, que me parece respetuosa con las disposiciones constitucionales, consistiría en inspirarse en el sistema griego para exigir haber vivido en España un total de, al menos, dos años dentro de los últimos 35.
Quien mantuviera ese vínculo seguiría votando con toda normalidad. Quien nunca hubiera vivido en España conservaría íntegramente su nacionalidad española, pero no formaría parte del cuerpo electoral.
La nacionalidad responde a una pregunta: ¿quién pertenece a España? El sufragio responde a otra distinta: ¿quién elige a los gobernantes de España?
Durante dos siglos hemos dado por supuesto que ambas respuestas debían ser casi idénticas.
Pero el crecimiento extraordinario del CERA con personas que no tienen una real vinculación con el territorio nos obliga a comprobar si ese automatismo sigue siendo la solución más conforme con la "sociedad democrática avanzada" que proclama la Constitución.
En mi opinión, ha llegado el momento de dar dos respuestas diferentes.
*** Agustín Ruiz Robledo es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada.