JOSÉ M. DOMÍNGUEZ MARTÍNEZ. CATEDRÁTICO DE HACIENDA PÚBLICA DE LA UNIVERSIDAD DE MÁLAGA
Domingo, 11 de enero 2026, 01:00
... lo que se prorrogan automáticamente los del año 1. Dicha prórroga podría mantenerse, como máximo, hasta: a) El 30 de abril del año 2; b) El 30 de junio del año 2; c) El 31 de diciembre del año 2; d) La aprobación de unos nuevos presupuestos».En general, las prórrogas presupuestarias que ha habido en Españas desde el año 1978 han tenido una duración de algunos meses, hasta la aprobación del presupuesto. Sin embargo, el de 2018 rigió durante dos años, y el de 2023 acumula ya tres, con posibilidad de añadir otro más. En una conferencia reciente, un conocido economista, que, no hace mucho, ocupó un alto cargo en el área presupuestaria del gobierno central, afirmaba que una de las razones explicativas del mantenimiento de las prórrogas presupuestarias es que el gobierno de turno vive muy cómodamente con ellas. Es posible que sea así, pero dicha situación vulnera directamente la esencia de la institución presupuestaria e impide que el presupuesto desarrolle todo su potencial y desempeñe eficazmente la función para la que fue concebido.
El presupuesto es una institución esencial en los regímenes democráticos, en los que se traza una clara línea divisoria entre los roles del ejecutivo y del legislativo. Al primero corresponden la iniciativa de la propuesta, la elaboración y la ejecución del presupuesto; al segundo, la aprobación y el control. Es al Parlamento al que, como representación de la voluntad popular, compete autorizar cuánto, en qué, cómo, cuándo, y para qué se puede gastar.
Los PGE comprenden los presupuestos de todas las instituciones y los organismos dependientes de la Administración Central del Estado, incluida la Seguridad Social. No abarca, por tanto, los presupuestos de las administraciones territoriales, esto es, de las comunidades autónomas y corporaciones locales. No obstante, una parte muy significativa de los ingresos de ambos niveles procede de los PGE.
El presupuesto tiene como referencia cada ejercicio anual, pero el ciclo presupuestario tiene una duración mucho mayor, superior a los tres años, desde que empieza su elaboración hasta que el Parlamento, finalmente, tras la liquidación de los presupuestos y el examen del Tribunal de Cuentas, presta su conformidad.
Las leyes de PGE no confieren una autorización genérica gastar, sino concretada por el principio de especialidad en una triple vertiente, cualitativa, cuantitativa y temporal. No obstante, se prevé que, dentro de unos márgenes y con sujeción a un procedimiento reglado, se puedan realizar ciertas modificaciones presupuestarias. Esta vía puede ser utilizada en casos de prórroga presupuestaria, con los inconvenientes asociados de una mayor lentitud, de pérdida de protagonismo del Parlamento, y de una menor transparencia. En todo caso, la ausencia de un nuevo presupuesto implica una limitación sustancial para adecuar los programas de gasto público a las cambiantes necesidades sociales, en especial en relación con las inversiones.
Hace más de un siglo, Schumpeter popularizó la descripción que hacía Goldscheid del presupuesto como «el esqueleto del Estado privado de todas las ideologías engañosas», añadiendo de su cosecha que «las finanzas públicas son uno de los mejores puntos de partida para una investigación de una sociedad, especialmente, aunque no exclusivamente, de su vida política». Ciertamente, el contenido de un presupuesto muestra una radiografía de una sociedad, que debería ser conocida por los ciudadanos. Y, si no se cumplen adecuadamente los requerimientos reglados para cada una de las fases del ciclo presupuestario (elaboración, discusión y aprobación, ejecución, y control continuado y ex post), se resiente el esqueleto del Estado.
Efectivamente, la respuesta correcta a la pregunta formulada inicialmente es la de la última opción. Como recoge la sentencia 3/2003 del Tribunal Constitucional, «la Constitución y las normas que integran el bloque de la constitucionalidad prevén la prórroga de los presupuestos de un ejercicio como un mecanismo excepcional para aquellos casos en los que, iniciado un nuevo ejercicio presupuestario, no se hubiese logrado aprobar la Ley de presupuestos correspondiente al mismo. Prórroga que supone, en consecuencia, la extensión de la vigencia de los presupuestos anteriores y que limita en el tiempo 'hasta la aprobación de los nuevos'». Se hace mención expresa de un límite, pero ¿puede haber un límite ilimitado?
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